摘要：爲進一(yī)步深化建築業“放(fàng)管服”，加快産業升級，促進建築業持續健康發展，近年來國務院、住建部陸續發文明确要求加快推行工(gōng)程總承包。本文結合工(gōng)程總承包項目招投标現狀及實踐情況，分(fēn)析工(gōng)程總承包當前面臨的突出問題和制約因素，提出幾點建議，探讨解決方式和對策。
工(gōng)程總承包模式是建設活動中(zhōng)經常使用的發承包方式，它有利于具有較強技術力量、組織管理能力和豐富經驗的總包承包商(shāng)發揮專業優勢，強化對工(gōng)程項目的管理，協調建設工(gōng)程中(zhōng)的各種關系，保證工(gōng)程質量、安全和進度。随着《建設項目工(gōng)程總承包合同示範文本（試行）》（GF-2011-0216）和《标準設計施工(gōng)總承包招标文件》（2012版）的推行，《關于推進建築業發展和改革的若幹意見》（建市[2014]92号）、《關于進一(yī)步推進工(gōng)程總承包發展的若幹意見》（建市〔2016〕93号）以及國務院《關于促進建築業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19号）等文件的發布實施，明确要求加快推行工(gōng)程總承包，解決傳統承發包模式下(xià)設計施工(gōng)分(fēn)離造成的弊端，按照總承包責任制的原則，全方面落實總承包單位在質量、進度、成本控制等方面的責任。
一(yī)、工(gōng)程總承包模式是工(gōng)程行業發展的必行之路
近年來随着建築業深化“放(fàng)管服”改革，加快産業升級,促進建築業持續健康發展，對建築行業生(shēng)産技術和組織方式的提升帶來了要求。目前，住房和城鄉建設部《房屋建築和市政基礎設施項目工(gōng)程總承包管理辦法》已于2019年12月23日頒布實施。全國各地住建部門相繼發布地方性政策文件推進和落實工(gōng)程總承包。大(dà)力推行工(gōng)程總承包模式，是建築業轉型發展和供給側改革創新的必然要求。
推行工(gōng)程設計施工(gōng)總承包模式勢在必行，但在招投标過程具體實踐中(zhōng)存在着諸多影響制約因素，主要表現在以下(xià)方面。
（一(yī)）現行建設行政監管制度與工(gōng)程總承包項目管理流程不匹配。
一(yī)直以來，我(wǒ)(wǒ)國的工(gōng)程建設項目大(dà)多實行傳統的設計-招标-施工(gōng)建設模式，建設行政監管流程也大(dà)多按照建設項目全壽命周期階段進行。工(gōng)程設計施工(gōng)總承包模式在實施過程中(zhōng)也将打破一(yī)些原有的建設行政監管規定和程序，需要政府及行政歸口監管部門之間實現監管流程再造和制度創新。
（二）工(gōng)程設計施工(gōng)總承包管理模式需要建設單位加大(dà)在項目決策、設計階段的投入。
采用工(gōng)程總承包模式，要求建設單位應當在發包前做好工(gōng)程項目前期工(gōng)作，對工(gōng)程項目建設方案深入研究，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成後，進行工(gōng)程設計施工(gōng)總承包項目發包。但目前多數業主單位在項目框架尚未成型的決策階段難以對項目建設标準、質量目标提出完整明确的設想和要求，項目決策反而成爲了一(yī)些項目管理中(zhōng)較爲薄弱的一(yī)環。此外(wài)，少數建設單位爲壓縮建設周期，借用工(gōng)程總承包的形式将一(yī)些不适合或者不具備總承包條件的工(gōng)程進行發包，增大(dà)了設計變更概率和項目建設風險。個别地方和部門也因此有所顧慮盡量避免工(gōng)程總承包發包模式。
（三）工(gōng)程設計施工(gōng)總承包項目計價方式無統一(yī)規範。
相比傳統的DB建造模式，總承包工(gōng)程建設周期長，不确定因素多，宜在總承包單位合理确定成本、利潤和風險的前提下(xià)選用固定總價合同，除合同約定的變更調整部分(fēn)外(wài)，合同價格一(yī)般不予調整，合理分(fēn)攤建設風險。但在實踐過程中(zhōng)存在招投标過程中(zhōng)多采用費率計價和工(gōng)程量清單計價的招标計價形式，合同簽訂和工(gōng)程結算采用固定合同總價計價方式，結算方式和結算依據不同，項目存在很大(dà)造價和審計風險。
二、探讨優化工(gōng)程設計施工(gōng)總承包招投标的幾點建議
工(gōng)程總承包模式合同關系簡單，組織協調工(gōng)作量小(xiǎo)，有利于優化資源配置，減少管理成本，明确了工(gōng)程建設各單位的職責定位，有利于提高全面履約能力，并确保質量和工(gōng)期，縮短了招投标周期和建設周期，從時間上有利于投資控制，各項優勢毋庸置疑。針對在現有的招投标法律法規要求下(xià)，工(gōng)程設計施工(gōng)總承招投标如何科學高效進行、維護參與各方的合法權益，積極穩妥推行工(gōng)程建設，提出以下(xià)幾項建議。
（一(yī)）重視項目決策階段工(gōng)作
項目決策階段的可行性研究工(gōng)作非常重要，直接影響以後項目的實施方案、設計以及投資等。
首先要重視市場調研。通過對當地經濟狀況、材料價格及波動、相關法律法規、行政監督管理等情況的詳細調研，給項目下(xià)一(yī)步的實施提供指導意見。
其次，重視完成可行性研究。可行性研究的過程是深入調查研究的過程，又(yòu)是多方案比較選擇的過程。項目的可行性研究不僅是投資決策的依據，也是籌措資金、申請貸款和編制初步設計文件的依據。
最後一(yī)點，對拟采用工(gōng)程設計施工(gōng)總承包模式的建設項目，建議在可行性研究報告審批、核準或備案時，明确招标組織方式、拟采用工(gōng)程設計施工(gōng)總承包模式下(xià)的招标方式和招标範圍。爲項目後期實施提供依據。
（二）設置總承包商(shāng)資質、資格要求
根據住建部《關于進一(yī)步推進工(gōng)程總承包發展的若幹意見》要求，工(gōng)程總承包企業應當具備與發包工(gōng)程規模相适應的工(gōng)程設計資質或施工(gōng)總承包資質，具有相應的财務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工(gōng)程業績。
實踐中(zhōng)爲不突破現有法律，一(yī)些項目要求承包商(shāng)同時具備相應的工(gōng)程設計資質和施工(gōng)總承包資質，并接受聯合體。如對于工(gōng)程總承包是否接受聯合體投标的問題，不應簡單地界定爲：“接受”或“不接受”。因爲僅具備設計資質的企業或僅具備施工(gōng)資質的企業，在中(zhōng)标後存在将工(gōng)程設計或施工(gōng)部分(fēn)再發包給具有相應資質的企業的問題。爲了提高工(gōng)程設計施工(gōng)總承包綜合管理效率，建議有條件地接受聯合體投标，即：接受由符合設計資質要求的承包商(shāng)和具備施工(gōng)資質的承包商(shāng)組成的聯合體分(fēn)别承擔工(gōng)程設計和施工(gōng)，聯合體成員數量可限定爲2家，如果這種情況的聯合體中(zhōng)标，根據聯合體的分(fēn)工(gōng)分(fēn)别完成工(gōng)程設計和施工(gōng)就不存在再發包的問題，故不應排斥。
（三）重視工(gōng)程設計施工(gōng)總承包招标文件前期資料和招标人要求
工(gōng)程設計施工(gōng)總承包招标文件應明确發包人的要求，包括但不限于以下(xià)方面：
1、招标文件中(zhōng)應當提供完備、準确的水文、地勘、地形、工(gōng)程可行性研究報告及其批複材料等基礎資料，以保證投标方案的深度、準确度、針對性以及對工(gōng)程風險的合理評估；
2、招标文件中(zhōng)應當明确招标的内容及範圍，主要包括：設計、勘察、設備選型及采購方案以及施工(gōng)的内容及範圍、功能、質量、安全、工(gōng)期、驗收等量化指标；
3、招标文件中(zhōng)應當明确招标人和中(zhōng)标人的責任和權利，主要包括：工(gōng)作範圍、風險劃分(fēn)、項目目标、獎懲條款、 計量支付條款、變更程序及變更價款的确定條款、價格調整條款、索賠程序及條款、工(gōng)程保險、不可抗力處理條款等；
4、招标文件中(zhōng)應當要求投标人在其投标文件中(zhōng)明确再發包和分(fēn)包内容；
5、采用 BIM 技術或者裝配式技術的，招标文件中(zhōng)應當有明确要求；
6、建設單位應當在招标文件中(zhōng)明确最高投标限價。
（四）完善工(gōng)程設計施工(gōng)總承包項目計價方式和計價方法
工(gōng)程設計施工(gōng)總承包模式下(xià)工(gōng)程造價的合理确定與有效控制十分(fēn)重要。招标文件和合同應明确招标控制價，以及投标報價、合同價、結算價的計價方式和計價方法。利用大(dà)數據等信息化手段，建立工(gōng)程造價信息指标，及時準确反映工(gōng)程造價構成要素的市場變化。
工(gōng)程設計施工(gōng)總承包項目宜采用固定總價合同。招标控制價應以批複或備案的估算或概算工(gōng)程造價爲最高限額，以綜合預算标準爲基礎，根據建設規模、标準、功能要求，結合設計和施工(gōng)組織方案，參考同類項目造價信息指标，編制功能需求和報價清單并合理确定招标控制價；投标企業根據招标文件、施工(gōng)組織方案編制投标文件報價，投标總價應低于招标控制價，合同變更、調整部分(fēn)按招标文件及合同約定的處理方式進行價款調整。
（五）科學合理制定招标文件評标辦法
工(gōng)程總承包項目的承包商(shāng)責任大(dà)，風險高，因此，對承包商(shāng)的擇優選擇至關重要。工(gōng)程總承包項目招标一(yī)般建議采用綜合評分(fēn)法。評标辦法中(zhōng)評審因素和評分(fēn)标準、及各評審因素的權重設置是否科學合理，直接影響評審結果和對承包人的選擇。資格審查根據項目情況，可以選擇資格預審或資格後審，根據建築市場對潛在投标人的調研分(fēn)析确定采用有限數量制或者合格制，如果采用合格制，也可以設定最低标準。評标辦法不應簡單地将針對具備設計資質的承包商(shāng)的評标辦法和針對具備施工(gōng)總承包資質的承包商(shāng)的評标辦法分(fēn)别羅列，或者針對聯合體用兩個評标辦法進行簡單疊加。工(gōng)程設計施工(gōng)總承包項目的評标辦法應當擇優選擇能夠将項目的設計和施工(gōng)進行有機結合、符合招标文件的各項實質性要求且綜合得分(fēn)最高的投标。如評審因素可以主要包括：
1、報價部分(fēn)，主要包括：設計部分(fēn)投标報價、施工(gōng)部分(fēn)報價及報價合理性分(fēn)析。
2、商(shāng)務、資信部分(fēn)，主要包括：項目管理機構設置、企業及人員業績、企業獲獎榮譽及其他實力證明等。
2、技術部分(fēn)，主要包括：技術建議書，對項目的總體認識和規劃；設計部分(fēn)，對招标方案設計或初步設計的分(fēn)析以及優化和深化設計的建議等；施工(gōng)部分(fēn)，對項目實施的施工(gōng)工(gōng)藝和施工(gōng)組織設計，對投資、進度、質量、造價和物(wù)資采購的控制措施，對設計與施工(gōng)的配合方案、技術措施等。如建設單位允許采用BIM,可對承諾采用 BIM 技術的投标人适當設置加分(fēn)條件。
（六）在招标文件中(zhōng)合理約定風險的分(fēn)攤。
風險和權力相互平衡。風險的承擔是一(yī)項責任，要給承擔者以控制、處理風險的權力。承包商(shāng)承擔由招标人提供的項目設計和施工(gōng)方案的風險，則其有權根據批準的設計方案和通過施工(gōng)圖審查後選擇更爲經濟、合理、安全的和施工(gōng)方案。
風險與機會應當對等。即風險承擔者，同時應享受風險控制獲得的收益和機會收益。例如承包商(shāng)承擔物(wù)價上漲的風險；則物(wù)價下(xià)跌帶來的收益也應歸承包商(shāng)所有。若承擔工(gōng)期風險，拖延要支付誤期違約金，則工(gōng)期提前就應當予以獎勵。
承擔的可能性和合理性。即應當提供給承擔者足以預測、計劃、控制風險的條件和可能性，給承擔者以迅速采取控制風險措施的時間、信息等條件，否則對承擔者來說風險管理成了投機。例如，要承包商(shāng)承擔招标文件的理解、環境調查、實施方案和報價的風險，則必須保留一(yī)個合理的投标文件制作時間，向承包商(shāng)提供現場調查的機會，提供詳細且正确的招标文件，特别是設計文件和合同條件，并及時地答複承包商(shāng)在投标文件制作過程中(zhōng)發現的問題。這樣承包商(shāng)才能理性地承擔風險。
建設單位在工(gōng)程項目管理中(zhōng)所面臨的各項風險，風險可能來自工(gōng)程外(wài)部，也可能來自工(gōng)程參與方（如承包商(shāng)經營風險、合同條款不嚴謹、承包商(shāng)履約不利或違約、項目負責人不稱職以及設計變更等），其風險管理應對影響項目的重要環節和關鍵因素開展。發包人的風險管理應該延伸到項目的勘察設計、招投标和合同談判與簽訂階段，這些階段工(gōng)作中(zhōng)要有防範風險、減少索賠機會的思路，做到防患于未然。
對承包商(shāng)而言，設計施工(gōng)總承包單位應派駐有經驗的項目負責人，加強設計和施工(gōng)的互動，避免設計風險；将設計服務延伸至項目建設全過程，有利于優化設計；實行費用控制，根據初步設計概算及投标報價對各專業進行分(fēn)解，制訂各部分(fēn)控制目标，充分(fēn)發揮設計、采購、施工(gōng)各階段的合理交叉和充分(fēn)協調，有利于充分(fēn)利用管理資源，實現設計施工(gōng)統籌安排，有效地進行綜合控制，降低項目風險，降低成本、縮短建設工(gōng)期、保證工(gōng)程質量。
（七）引入工(gōng)程監理或全過程工(gōng)程咨詢
根據《建設項目工(gōng)程總承包管理規範 》，監理單位應當對工(gōng)程承包範圍内的工(gōng)程質量和施工(gōng)安全實施監督管理，監理單位應當配備與監理工(gōng)作相适應的項目監理機構人員，并承擔相應監理責任。
推行工(gōng)程總承包的同時，國家正在試點實行全過程工(gōng)程咨詢。建設項目全過程工(gōng)程咨詢是指采用多種服務方式組合，爲項目決策、設計、發承包、施工(gōng)、竣工(gōng)和運營階段持續提供投資、勘察、設計、監理、招标、造價、項目管理和運維等工(gōng)作的解決方案及管理服務。推行全過程工(gōng)程咨詢，是提高工(gōng)程建設管理水平、提升行業集中(zhōng)度、保證工(gōng)程質量和投資效益、規範建築市場的主要措施。全過程工(gōng)程咨詢貫穿通過建設項目全壽命周期的各個階段，高度整合各個階段的設計、造價、監理等專業咨詢服務内容，試點運用BIM技術等科技手段，通過限額設計、優化設計和精細化管理等措施提高投資收益，确保工(gōng)程總承包項目投資目标的實現。
綜上，推行工(gōng)程總承包新形勢下(xià)部分(fēn)省市發布了相關管理辦法并進行了積極的探索和實踐，工(gōng)程總承包招投已積累了一(yī)些經驗，也有些失敗的教訓。因此，在推行過程中(zhōng)應充分(fēn)考慮到影響工(gōng)程總承包招投标和實施的各種不利因素，完善相關配套制度和保障措施，發揮政府規劃引導和政策導向作用，加快工(gōng)程總承包推廣力度和效果，努力把負面影響降到最低水平，爲全面推進工(gōng)程總承包創造有利條件。
參考文獻
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[9]廖美薇博士.《建設項目的風險管理》。
論文作者：畢雯璐
論文出處：2022年中(zhōng)國招投标協會獲獎論文